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行政机关作为协助执行义务人不履行协助执行义务构成行政不作为案例分析
来源: 苏州市行政审批局  发布日期: 2021-03-18 10:22   访问量:

【案件经过】

    2012年12月,北京金海创业商贸有限公司(以下简称金海公司)在“大韩民国现代综合商事株式会社与中国国际企业合作珠海公司货物买卖合同纠纷案”的执行拍卖过程中,以82.5万元价格依法竞得中国国际企业合作公司持有的中企国际展览广告公司51%股权。广东省珠海市中级人民法院于2013年1月17日作出《(2002)珠中法执恢字第164-1号之九执行裁定书》,并向原国家工商行政管理总局(以下简称原工商总局)发出《协助执行通知书》要求协助执行该股权的解除冻结并变更登记事宜。原工商总局的工作人员于2013年1月22日签收法院文书,但签收后原工商总局却以股权变更工作需由被执行方主动提出为由拖延办理,金海公司就此多次与原工商总局沟通,并致函广东省珠海市中级人民法院请求督促执行工作。2016年3月,北京市工商行政管理局(以下简称北京市工商局)工作人员联系金海公司,告知原工商总局将权力下放已将该股权转让的协助执行工作移交北京市工商局办理,并要求提供相关材料予以确认。金海公司按照要求提供了案件相关材料,后北京市工商局的工作人员称其并非广东省珠海市中级人民法院协助执行通知的主体。金海公司主张,协助执行人民法院执行工作是行政部门必须履行的法定义务,且具有相关职权的行政机关应当直接办理。原工商总局作为协助执行义务的主体、对股权登记工作具有行政权力的机关,在有权力履行的情况下拖延、不作为。故金海公司诉至本院,请求确认被告不履行协助执行义务的行为违法。

    原国家工商总局答辩称:1.2014年10月10日之前,在没有相关具体规定的情况下,工商机关协助人民法院执行股权变更登记时,仍然需要公司依法向工商机关提出股东变更登记申请并提交相关材料,工商机关无权直接办理。根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》(以下简称公司管理条例)的规定,广东省珠海市中级人民法院应当在强制执行中国国际企业合作公司的股权时,通知中企国际展览广告公司及全体股东;股权转让后,中企国际展览广告公司应当注销原股东的出资证明书,向新股东签发出资证明书,相应修改公司章程和股东名册中有关股东及其出资额的记载,并自变更之日起30日内向原工商总局申请变更登记。中企国际展览广告公司拒不履行法院判决,致使股权变更登记缺少必备的法定要件,是原告无法变更股权登记的主要原因,而并非原工商总局不履行协助执行义务。金海公司应通过执行程序,申请执行法院加大对中企国际展览广告公司等相关当事人的强制力度,督促其履行法院判决,依法申请办理股权变更登记。2.2014年10月10日最高人民法院和原工商总局联合印发《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》(法〔2014〕251号)(以下简称《通知》)后,广东省珠海市中级人民法院并没有按照该通知的要求到原工商总局办理。该《通知》规定,人民法院要求办理有限责任公司股东变更登记的,工商机关直接在业务系统中办理,不需要该有限责任公司另行申请,并及时公示股东变更登记信息。但《通知》也明确规定,人民法院要求办理有限责任公司股东变更登记的,执行人员应当出示工作证或者执行公务证,送达执行裁定书、协助执行通知书,到被执行人股权所在有限责任公司登记的工商行政管理机关办理。2014年10月10日《通知》印发之后,广东省珠海市中级人民法院并没有按照《通知》要求到原工商总局办理。3.2015年3月18日中企国际展览广告有限公司的登记机关已经由原工商总局变更为北京市工商局。2016年1月9日,金海公司向原工商总局发来《关于办理股权变更的函》时,中企国家展览广告有限公司的登记机关已经变更为北京市工商局。2016年2月2日,原工商总局将金海公司《关于办理股权变更的函》转交北京市工商局依法办理,已履行了职责。4.原告的起诉超过了诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第四十七条规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼,法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定,公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。根据公司管理条例第五十三条的相关规定,工商机关办理股东变更登记的时限为十五日,原告2013年1月22日向原工商总局提出股权变更要求,原工商总局工作人员当场予以答复,而原告于2018年4月8日才提起行政诉讼,显然已经远远超过了法定诉讼时限。故请求法院驳回原告的起诉。

【法院裁定】    

    一审北京市第一中级人民法院认为,根据行政诉讼法第四十九条第四项规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,应当属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案中,金海公司要求原工商总局履行协助执行的义务,而行政机关的协助执行行为依上述规定不属于行政诉讼的受案范围,且被告在原告提起本案诉讼之前并未履行涉案协助执行义务,不存在行政机关在作出协助执行行为时"扩大执行范围或者采取违法方式实施"的事实,原告针对协助执行行为提起履责之诉亦不具备人民法院应予受理之例外条件。故根据上述条款规定,金海公司要求被告履行协助执行义务而提起的本案之诉不属于人民法院的受案范围。因此驳回原告北京金海创业商贸有限公司的起诉。

    原告金海公司(北京金海创业商贸有限公司2018年6月25日经北京市工商行政管理局朝阳分局核准,名称变更为北京金海半岛科技有限公司)不服一审行政裁定,向北京市高级人民法院提起上诉,此时根据2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》,国务院组建国家市场监督管理总局,不再保留原工商总局,因此被上诉人为国家市场监督管理总局(以下简称市管总局)。

    二审北京市高级人民法院同意一审北京市第一中级人民法院意见,做出驳回上诉,维持一审的裁定。

    原告金海公司不服二审行政裁定,向最高人民法院申请再审。

    金海公司提起再审称,一、二审均认定金海公司的诉讼请求为“要求原工商总局履行协助执行的义务”,与该司的实际诉讼请求不符。金海公司在起诉状中明确表示其诉讼请求为请求确认被申请人不履行协助执行义务的行为违法。本案情况属于最高人民法院《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》的情形,一、二审裁定适用法律错误。

    最高人民法院查明,2013年1月22日,珠海中院向原工商总局送达(2002)珠法执恢字第164-1之九号协助执行通知。原工商总局签收该执行裁定,但未办理相关股权过户登记手续。2015年3月18日,原工商总局作出《关于将工商总局登记注册的中国化工建设总公司等44户企业迁移至北京市工商行政管理局登记管理的通知》,将原工商总局登记注册的44户企业(含中企国际展览广告公司)迁移至原北京市工商局登记管理。2016年1月9日,金海公司向原工商总局发出《关于办理股权变更的函》。2016年2月2日,原工商总局将金海公司《关于办理股权变更的函》转交原北京市工商局办理。根据金海公司提交的情况说明,案涉股权现被广州市从化区人民法院冻结,冻结期间为2018年3月26日至2021年3月25日。

    最高人民法院认为,本案争议的焦点问题为金海公司的起诉是否符合法定的起诉条件。本案一审裁定中载明,金海公司的诉讼请求为“确认国家市场监督管理总局不履行协助执行义务的行为违法。”在本院询问过程中,金海公司亦表示,其诉讼请求一直是要求确认被申请人不履行协助执行义务的行为违法,而非要求被申请人继续履行协助执行义务。一、二审均认定金海公司提起本案诉讼为“针对协助执行行为提起的履责之诉”,系对金海公司所提诉讼请求的错误认定。一、二审进而认为,“原工商总局在金海公司提起本案诉讼之前并未履行相关协助执行义务,不存在行政机关在作出协助执行行为时扩大执行范围或者采取违法方式实施的事实,金海公司针对协助执行行为提起履责之诉,亦不具备人民法院应予受理的例外条件。”一、二审以此为由,认为金海公司要求国家市场监督管理总局履行协助执行义务而提起的本案之诉不属于人民法院的受案范围,认定事实不清,本院予以指正。

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定,行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定,原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。自2015年3月18日起,原工商总局不再具有为中企国际展览广告公司办理变更股权变更登记的法定职权,继续行使该职权的是原北京市工商局。金海公司于2018年提起本案不履责之诉时,因国家市场监督管理总局(原工商总局)不具有对中企国际展览广告公司办理股权变更登记的法定职权,该局并非本案适格被告,本案的适格被告应为北京市市场监督管理局(原北京市工商局)。金海公司提起本案诉讼时错列被告,人民法院应当向其释明,如果其不同意变更,则应当裁定驳回起诉。一、二审显然并未就本案的适格被告问题向金海公司作出正确释明,但一、二审裁定驳回金海公司起诉的结果仍应予以维持,原因在于即使金海公司以北京市市场监督管理局为被告提起诉讼,本案仍然不符合法定的起诉条件。

    根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项的规定,提起行政诉讼应当有事实根据、属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。(2012)行他字第17号《最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》规定:“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关拒不履行协助义务的,人民法院应当依法采取执行措施督促其履行;当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的,人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害,请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的,人民法院应当受理。”根据上述规定,行政机关执行法院协助执行通知书的行为,实际上是司法行为的延伸,而非行政机关独立作出的行政行为,此时协助执行机关不承担法律责任。但是,行政机关在协助执行过程中扩大执行范围或者采取违法方式实施,以及不履行协助执行义务造成当事人损失的,并非执行法院命令的结果,相应的法律责任应由行政机关承担。行政机关作为协助执行义务人不履行协助执行义务时,构成行政不作为,当事人通过行政诉讼途径解决确认不作为行为违法和行政赔偿问题,属于行政诉讼的受案范围,人民法院应依法受理。但是需要注意的是,对于“行政机关不履行协助执行义务造成其损害”的理解,应当是行政机关不履行协助执行义务,且以后也不存在履行协助执行义务的可能时,才有权请求人民法院确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿;如果行政机关还存在协助执行义务的可能,则当事人仅能申请人民法院依法采取执行措施督促其履行,而不能提起行政诉讼。

    就本案而言,金海公司并无证据证明行政机关对案涉股权的过户存在无法继续协助执行的情形,金海公司完全可以循其他法定途径实现其对案涉股权享有的合法权益。此时提起行政诉讼请求“确认不履行协助执行义务违法”,理据不足。首先,《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条第二款规定,不动产、有登记的特定动产或者其他财产权拍卖成交或者抵债后,该不动产、特定动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百九十三条亦规定,拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的,标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。根据上述规定,自2013年1月17日珠海中院作出(2002)珠法执恢字第164-1号之九执行裁定时起,案涉股权的所有权就已经转移至金海公司。其次,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条的规定,执行过程中行政机关拒不履行协助执行义务的,人民法院应当责令其履行协助义务,并可依法采取强制措施。金海公司如认为北京市市场监督管理局拒不履行协助执行义务,可向珠海中院反映,并要求执行法院采取有效监督惩戒措施,敦促该局依法履行协助执行义务。第三,金海公司主张案涉股权已经被广州市从化区人民法院查封,无法变更登记。对于此问题,金海公司仍应向珠海中院反映,要求执行法院协调解决,或者根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定寻求救济。综上所述,本案仍存在继续执行的可能性,且金海公司亦未提交充分证据证明行政机关未办理案涉股权过户登记对其造成实际损害或者该实际损害的范围和数额已经固定,故金海公司提起本案行政诉讼不符合法定的起诉条件。一、二审裁定驳回金海公司的起诉,处理结果并无不当,可予维持。因此裁定:驳回北京金海半岛科技有限公司的再审申请。

【裁判分析】

    本案系金海公司诉原工商总局作为协助执行义务人不履行协助执行义务行政不作为案件,历经一审、二审、再审,虽然法院均驳回了原告金海公司的起诉。但最高人民法院也指出了一审、二审法院裁定的错误之处,并对行政机关的协助履行义务做了详细的解释。

     一审、二法院裁定的错误有:一是对原告的诉讼请求理解错误,原告的诉讼请求为“确认国家市场监督管理总局不履行协助执行义务的行为违法。”而一审、二审法院将其归纳总结为“要求被申请人继续履行协助执行义务。”二是原告所起诉的被告不适格,一审、二审法院均未告知原告变更被告。三是一审、二审法院对行政机关协助义务的可诉性理解错误。以“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。”为由驳回原告起诉。

最高人民法院指出当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害,请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的,人民法院应当受理。对于“行政机关不履行协助执行义务造成其损害”的理解,应当是行政机关不履行协助执行义务,且以后也不存在履行协助执行义务的可能时,才有权请求人民法院确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿;如果行政机关还存在协助执行义务的可能,则当事人仅能申请人民法院依法采取执行措施督促其履行,而不能提起行政诉讼。

    本案中,金海公司如认为承继行政权力的北京市市场监督管理局拒不履行协助执行义务的,可向珠海中院反映,要求执行法院采取有效监督惩戒措施,敦促该局依法履行协助执行义务。如果因为行政机关的不履行造成了无法继续协助执行的,金海公司应该以北京市市场监督管理局为被告提起诉讼,并提交证据证明行政机关未办理案涉股权过户登记对其造成实际损害或者该实际损害的范围和数额。从行政机关的角度看,原国家工商行政管理局及后来承继行政权力的北京市市场监督管理局,在接到珠海中院的协助裁定通知后,应当予以协助执行,协助执行是行政机关必须履行的法定协助义务,公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如拒不执行,则可能收到法院的监督惩戒。

参考资料:

北京市第一中级人民法院  (2018)京01行初464号行政裁定书

北京市高级人民法院  (2018)京行终5223号行政裁定书

最高人民法院  (2019)最高法行申7682号行政裁定书


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